江宇:医改需要“基本法”——关于制定卫生基本法的建议

江宇 2019-12-30 浏览:
卫生基本法就是要给中国的医疗卫生制度“画个像”。医疗卫生领域也要有几个基本制度,像基本医保制度、基本医疗服务制度、公立医院制度、分级诊疗制度、基本药物制度、药品采购制度等。像公立医院制度,起码要写几条,明确公立医院的出资责任、资产属性、职责定位,以便为将来制定公立医院法或者管理条例提供依据。

【本文为作者在一次卫生立法研讨会上的发言曾于2017年12月29日在察网发布】

江宇:医改需要“基本法”——关于制定卫生基本法的建议

全国人大已经正式启动了《基本医疗卫生法》的立法程序,这对于推进医改和建设健康中国是十分必要的。但是对法怎么定位、包括什么内容,还有些不同看法,这里谈两方面思考。

一、应当优先制定“卫生基本法”,再制定具体法律

对于卫生领域如何立法,有两种意见。一种是先立基本法、母法,或者说“小宪法”,作为一切卫生领域具体法律的统领。另一种意见则认为,现在医改还没有结束,很多大事还没有定下来,应该先立具体的法,如医院法、基本药物法、健康促进法等等,等到医改有突破性进展、制度基本成型之后,再以法律的形式进行确认。

我们认为,目前人大正在制定的这部法律,应该定位为卫生领域的“基本法”。先立基本法,再立具体法律。其理由如下:

第一,制定卫生基本法,有利于明确改革方向、推进改革。法律有两方面作用,既是对现有制度的确认,也是对改革方向的引导。

如果没有基本法,现在的很多争论都定不下来。医改具体措施的争论,背后是总目标、价值观的分歧。如果没有一个基本的文件规定大方向,可能具体的措施争论一万年还要争论。

比如,最近财政和医保部门希望提高医保缴费标准、出台退休职工医保缴费政策等等。从单个部门的角度,这是有道理的,要维持医保基金的运行。但是从整个医疗体制全局来看,就没有多少道理。

因为医保的职能除了筹集资金之外,还有分散疾病风险、改善社会公平、缩小差距的作用。向居民和退休职工收费,虽然能够增加医保基金,但是却会增加群众负担、恶化社会公平。

如果没有一个卫生基本法来规定医疗体制的基本目标、基本价值,那么“该不该收”的问题,就总是公说公有理婆说婆有理。

第二,制定卫生基本法,有利于出台具体的法律和细则。

将来医疗卫生法制体系完善之后,应该包括一个“基本法”以及若干具体法律和操作细则,先制定基本法,能够大大加快具体法律和实施细则的出台。当前,卫生领域的许多基本关系还缺乏法律的规范。

比如,我国有一万多家公立医院,每年的业务收入达几万亿,这样庞大一个体系,并没有一部有约束力的《公立医院法》或者《公立医院条例》,致使公立医院投入、资产、财务、薪酬都缺乏依据。

再如,我国目前还没有《非营利组织法》,一个民营医院注册为非营利医院,但是政府和社会没有依据去监管它,实际上在从事着营利性的行为,个别地方还默许甚至发文件允许非营利性医院分红,这些都需要有更高层次的法律来规范。

不一定要等具体法律和政策完善了再来制定基本法。我们建党时就有党章,建国时就有《共同纲领》和《宪法》,香港特区一成立就有《香港特别行政区基本法》,尽管当时很多具体制度还没有定型,后来经过了很多修改,但是这并不影响这些根本大法在国家和地区发展中起到定海神针的作用。

第三,制定卫生基本法,有利于体现中央的政治决心,对深化医改进行再动员、再部署。

2009年之前的几年,围绕制定医改文件,全社会展开了大讨论、大调研、大试点,形成了医改的声势。当前,医改已经进入深水区、呈现疲劳症,但是一些根本问题还没有解决,中央又不宜在这么短时间内再制定一个深化医改的新的《意见》,在这种情况下,制定《卫生基本法》就是体现中央政治决心的一个好办法。

法律是统治阶级意志的体现,我国的统治阶级是以工农联盟为基础的工人阶级,我国《宪法》45条规定,

【“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”】

这就是人民主权原则在我国宪法中的体现,医疗卫生体制要体现人民利益,就是要把《宪法》45条变成可执行的条文。

特别是目前经济形势差,医改又遇到利益调整的强大阻力,如果再不动员一下,很多地方又会让医疗卫生为经济建设让路,把经济转型的成本转嫁到卫生领域。所以,迫切需要尽快出台《基本卫生法》,提高对卫生工作的重视。

第四,制度卫生基本法,有利于避免卫生工作和其他部门法律法规打架。

当前没有卫生法,导致一些卫生领域的关系要靠经济等其他领域的法律来规范,不尽符合医疗卫生规律,造成被动。

比如,公立医院的药品集中采购,就遇到法律上的问题,一些部门援引《反垄断法》,认为集中采购违反反垄断法,但是从国际上看,药品是一种特殊商品,不能援引用来规范一般经济领域的法律来规范,药品集中采购、政府定价是一个普遍的做法,欧洲国家对药品价格、利润都有严格的管制。如果没有法律来规定,执行药品政策就理不直气不壮。

再如基层医疗卫生机构编制的问题,基层医疗卫生机构的编制还远远不够用,现有队伍根本完成不了41项公共卫生服务,但有的部门领导一句话“财政供养人员不再增加”就不增加了,任何领域都不能增加,这就让卫生工作很难补上短板。如果法律对政府的职责、基层医疗机构的规划做出规定,就可以避免基层医疗卫生队伍随着领导的主观偏好而受到影响。

来源 : 察网
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国务院发展研究中心研究员