《外交事务》:不受限制的总统权力

James Goldgeier; Elizabeth N. Saunders 2019-03-01 浏览:
在某种意义上,唐纳德·特朗普可能是美国有史以来最不走寻常路的一位总统。还未上任时,他的种种言行就已经屡次震惊美国和全世界的媒体与民众;上任后,这位从未有过从政经验的总统更是“刷新”了人们对于总统权力的认知:在美国与墨西哥边境修建阻拦非法移民的高墙;退出跨太平洋伙伴关系、巴黎协定和伊核协议;贸然宣布对众多贸易伙伴加征高额关税,甚至威胁要退出WTO。令人跌破眼镜的是,以上每一项决定的实施仿佛都“畅通无阻”,虽然国内国外早已骂声一片,却没有任何实际的阻拦和反对。人们不禁要问:为何在以权力制衡和政治监督闻名的美国为何会出现这种局面?本文作者通过论述几十年来美国立法机关、行政机关、盟国和国际组织对总统权力限制的不断下降,为这个问题提供了一种可能的答案。本文发表在《外交事务》(Foreign Affairs),原文标题The Roots of Trump’s Unconstrained Presidency。

《外交事务》:不受限制的总统权力

图:美国总统唐纳德·特朗普与加拿大首相特鲁多、法国总统马克龙。图源:本文

在唐纳德 · 特朗普 (Donald Trump)的时代,人们觉得他仿佛拥有单枪匹马改变美国的全球政策的权力。自从就任美国总统以来,特朗普已经单方面做出了一系列后果深远的决定。他退出了跨太平洋伙伴关系(Trans-Pacific Partnership);退出了关于气候变化的巴黎协定和伊核协议;他对加拿大、中国、墨西哥和欧盟加征关税。6月,他把G7峰会搅了个天翻地覆,使加拿大总理贾斯汀·特鲁多(Justin Trudeau)蒙羞,并让美国退出了G7集团的联合公报。7月他访问欧洲引发了更多外交事故,参加北约在布鲁塞尔举行的峰会时,人们对他是否忠于北约组织产生了怀疑——毕竟,他和俄罗斯总统弗拉基米尔·普京(Vladimir Putin)共同举行了其乐融融的新闻发布会。

以上每一个选择都引发了愤怒的反响,但几乎没有遭遇什么真正的阻力。例如,事实已经证明,国会无法阻止总统针对中国和美国的盟友发动贸易战。虽然特朗普声称有一个神秘的“国中国(Deep State)”阻碍他的行动,但美国政府的庞大官僚机构对于总统蹩脚地否认俄罗斯干涉选举仅仅是袖手旁观。甚至美国最密切的盟友也未能通过商谈阻止特朗普退出几十年来由美国主导的自由国际秩序体制。为什么这样一个以监督和制衡著称的政治体制能够让某个个人如此肆意妄为呢?

事实上,这不止是特朗普的问题,它甚至超越了近年来记录详尽的总统权力扩张趋势。对于总统权力的限制——不仅来自国会,还来自官僚机构、美国的盟友和国际机构——数十年来一直在受到侵蚀。这些限制就像肌肉:一旦萎缩,就必须在竞争者重回比赛之前恢复。特朗普目前展示出的行动自如的自由状态并不是他自己创造的——他所做的仅仅是揭示了阻止这种状态是多么困难。

 

在国会内部,议员们的外交政策专门知识日益匮乏,加上不断加强的政治极端化趋势,使得立法者监督行政部门的能力不断下降,即使他们有这样的意愿也难以实现。与此同时,由于决策权集中于白宫和国会,政府机构不再有动力培养和运用自己的专门知识,对外交政策的监督也松懈了。美国的盟国已深深介入美国的国内党派政治,以至于他们也难以监督总统的外交政策。同样,后冷战时代,美国总统规避国际机构的监管已成为常态。

展望未来,遏制总统权力扩大的种种措施不仅要面对特朗普带来的损害,还要面对这些损害暴露出的深层问题:负责限制总统权力的机构正在不断失去这么做的意愿和能力。许多人都言之凿凿地指出总统的权力需要受到监管,尤其是9·11事件之后。但现实是,国会很难改变它在外交政策中发挥的作用,其他传统上约束总统权力的机构也无法做到这一点。可能需要一次巨大的冲击才能改变现状——例如中国的崛起,或者体制的重塑。

《外交事务》:不受限制的总统权力

图:美国总统唐纳德·特朗普与加拿大首相特鲁多、法国总统马克龙。图源:本文

擅离职守的立法者

宪法赋予国会在贸易和使用军事力量等议题上限制总统的能力。虽然针对总统外交政策的正式投票很少,但立法部门可以采取其他一些非正式的方式监督总统。参议院和代表可以举行听证会,开展辩论并公开对公众审查的决定。他们还可以促使总统预测国会对政策的反映,如此一来,总统就会在国会审查自己之前首先审查自己——这是一种无形但却重要的监督方式。举例而言,他可能会对一些有争议的国际协议的细节进行重新考量,以确保国会议员不会提出异议。

但自从冷战结束,特别是自90年代中期以来,对美国外交政策的监督显著下降了。正如政治学家琳达·福勒(Linda Fowler)所言,“参议院及其国家安全委员会犯了一些错误。”两个负责监督外交政策和国家安全的参议院委员会——外交委员会(Foreign Relations Committee)与武装部队委员会(Armed Services Committee)举行的听证会越来越少(无论公开听证还是秘密听证皆是如此),对于主要外交政策的监管显著下降。例如,对阿富汗和伊拉克战争的监管比起冷战时期的军事干预就显著下降了。

为什么会出现这种下降呢?党派主义的兴起是一个重要的原因。虽然外交政策与政治从来不是完全隔绝的,但是20世纪70年代开始,政治极化趋势开始抬头,而在90年代之后则急剧上升。如今,国会议员们基本只支持自己所属的党派。在统一政府时期,这意味着对总统的绝对尊重。而在分裂政府时期,则意味着国会的僵局。这两种情况对于国会发挥监督作用都是不利的。

立法者对于外交政策的细节越来越缺乏兴趣。政治极化同样使总统有理由在制定外交政策时忽略国会的意见。正如政治学家肯尼斯·舒尔茨(Kenneth Schultz)指出的那样,如果国会成员不愿意超越自己的阵营,就“难以使雄心勃勃或有风险的计划获得跨党派的支持,特别是动用军事力量或者缔结条约”。因此,总统选择了替代正式机制(如批准条约)的其他方案,例如行政协议(executive agreement)。想想伊核协议:2015年,奥巴马总统曾担心由共和党控制的国会不会批准他与伊朗签订正式条约,因此他退而求其次,制定了一项行政协议(正因如此,特朗普可以轻而易举地撕毁这项协议)。

来源 : 法意读书
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