集体产权制度改革股权固化需谨慎 ——基于S市16年的案例分析

温铁军、刘亚慧等 2019-01-22 浏览:
农村集体产权制度改革在沿海地区先行试点的基础上,于2016年底开始在各省全面推行。时至今日,沿海地区以股权“生不增死不减”为内涵的股份合作制改革,已经实施了10多年。本文以G省S市为例,指出S市频繁发生的农村集体经济股权纠纷现象,本质上源于现行的股权固化与村社原有集体经济制度内涵之间的内生性矛盾。为了积极稳妥地推进农村集体产权制度改革,中西部地区有必要重视沿海地区已经广泛发生的股权纠纷,谨慎实施股权固化。

集体产权制度改革股权固化需谨慎 ——基于S市16年的案例分析

2016年12月26日,中共中央国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,对于创新农村集体经济运行机制、增加农民财产性收入具有重大意义。《意见》要求各省力争用3年左右时间基本完成集体资产清产核资,5年左右时间基本完成经营性资产股份合作制改革。其实早在上世纪80、90年代,出于工业发展成规模用地的需要,沿海地区就已经纷纷成立股份合作社[①],并于21世纪初实施股份合作制改革。G省S市于2002年开始在全市范围内推行股权“生不增、死不减”的股份合作制改革,截止到现在已实施了16年,同时伴随的是围绕股权固化上访、诉讼事件频繁发生。本文以S市为例,分析股权固化对股权纠纷的作用机制,并提出相应的政策建议,为中西部地区开展集体产权制度改革提供经验借鉴。

一、S市农村股份合作制改革基本情况

(一)股份合作制改革办法出台

20世纪80—90年代,“珠三角”地区因承接香港产业向大陆转移需要成规模使用土地,由于自然村(组、社)和行政村在土地占有和开发上具有不同权限,农村纷纷成立股份合作社为内涵的经济社、经联社,发展“三来一补”工业。2002年,S市开始在全市范围内统一推行以“生不增死不减”股权固化为核心的股份合作制改革。具体而言,即以行政村或自然村为单位组建股份合作经济组织,将土地、厂房等集体资产进行清产核资和资产量化折股,再将股份划分为集体股和个人股进行分配。其中,个人股实行股权固化,即股权确定之后不再随人口增减发生变动。

截至目前,该办法已实施了16年,对于稳定农村基本经济关系和促进集体经济发展发挥了重要作用,但股权固化要求导致的矛盾也开始显化,与此相关的上访、诉讼案件大量发生。

(二)股份合作制改革的执行情况

2002年,S市政府出台《关于推行农村股份合作制改革的实施办法(试行)》。根据这份文件的精神和要求,S市推行统一的“生不增死不减”股权固化的股份制改革模式。具体而言,即以行政村为单位组建股份合作经济组织,清产核资和资产量化折股后,可划分为集体股和个人股,个人股实行股权固化,之后不再随人口增减发生变动;全市用2-3年时间完成改革。到2006年底,全市3076个村民小组中,69%的村民小组按“生不增、死不减”的原则固化股权;21%的村民小组未完全固化,以5年或10年为一个周期调整股东;10%的村民小组未实行股份合作制改革[②]。

(三)股份合作制改革引起的矛盾

但近年来,随着土地增值、集体经济收益的快速增加,股权纠纷问题凸显,集体上访、越级上访以及相关的诉讼案件逐年增多,已对基层稳定、股份合作经济组织的可持续发展形成挑战。分析发现,股权纠纷主要有以下几个特点:

土地征占是主要导火索。农业用地被征占转为工业用地或商业用地,就会导致股民与非股民之间的收益差距突然放大,引发原本未提出异议的非股民要求确认其成员资格。如果涉及诉讼,通常以系列案、串案形式爆发。以S市Z村为例,Z村2003年开始实施股权固化,2011年村内320亩土地被轻轨建设征收,赔偿款数额巨大。2013年,150多名“外嫁女”向所在的区办事处提出申请,要求分配股权。

纠纷主体、内容多元复杂。2011年,S市第一人民法院以行政诉讼的方式受理了第一件外嫁女纠纷案件,此后逐年递增,2016年增加至160件,占S市第一法院全年总受理案件的21%。纠纷群体也从最初的外嫁女,扩展到外嫁女子女、外来媳妇、入赘男、定居国外的人员、自理口粮户[③]等,甚至一些“空挂户”也跃跃欲试。纠纷内容从股权分红延伸到宅基地分配、社会保障、村委会选举等,已经远超出法律体系能解决的范畴。

上访、诉讼为主要方式。当法律层面无法支持其有关诉求时,纠纷群体通常会采取不断到各级各部门缠访、闹访的方式向政府施压。以S村为例,2014年底,31名股东被法院驳回享受全股的诉求后,2015—2017年期间不断到区、市信访部门上访,并于十九大召开前围绕股权问题到省信访局上访。

目前来看,股权纠纷尚未得到有效解决,有的地方和领导甚至因为农村集体财产收益分配的纠纷问题而将“个人化”作为农村集体产权改革的方向。他们将矛头指向股份合作经济组织,认为股份合作经济组织是村民上访的主要对象,如果组织解散,矛盾自然随之消失。

二、股权纠纷的制度和经济诱因

为了满足工业发展的用地需要,S市部分乡镇自上世纪90年代起便由地方政府和村级组织统一经营管理土地,村民依照股权分享土地“农转非”增值收益。值得重视的经验是:由于各地的资源条件差异客观存在,股份合作制在推行之初政府仅承担指导责任,并不干涉农村经济社和经联社这两级产权主体在资产处置上的自主权;股东资格认定、股份配置和调整等村内财产关系安排,主要由拥有集体资产所有权的村社自主决定;在此基础上形成群众、村级组织和基层政府三方“在地化”地分享集体资产收益的稳定结构,并据以形成有效治理。当时的政府置身事外,无论是在成员之间还是在村社两级之间,股权矛盾确实较少。可以说,这种顺应发达地区农村工业化城镇化需求的对土地价值化及其收益分配的制度改进,结果是多方共赢的。

来源 : 《国家行政学院学报》
查看全文
察网 CWZG.CN

感谢支持!我们会更加努力地创作来回馈您!
注:手机浏览器不支持微信支付。如需使用微信支付,请先将文章分享到微信,再打开文章进行打赏。

长按图片识别二维码进行支付