美国政治只是金钱的游戏吗:言论自由、平等与财政选举

韩锐 2018-11-02 浏览:
文章从自由与平等的关系的角度分析了美国的选举财政制度。在回顾了美国选举财政法一百多年的历史,特别是1970年以来现代选举财政制度的演变过程之后,文章着重分析了自由和平等价值对民主制度的重要性和意义,以及这两种价值在选举财政法中的体现及其矛盾。文章不赞成为了自由而完全牺牲平等,主张以兼顾两者的方式来看待和解决选举财政法中出现的争议问题。

在两党制背景下,美国的总统选举实质上就是“驴象之争”。而在最近的几次大选中, 共和党(象)筹集到的竞选经费是民主党(驴)的两倍。

所谓民主,就是“人民的政府”(government by the people),而不是任何世袭君主、宗教或军事独裁者的政府。所谓人民的政府,就意味着主权在民,主要体现在由人民定期选举政府首脑。在美国, 联邦选举包括总统大选以及国会议员中期选举。美国人特别引以为荣的是定期的总统选举。总统选举不但产生出符合人民意愿的政府首脑,同时也使总统和他的政府被迫向选民负责,受选民制约。美国人认为宪法中民选总统的设计保证了这个国家不会再出现独裁者或专制者,是美国宪法对民主理想的一项重大贡献。

美国政治只是金钱的游戏吗:言论自由、平等与财政选举

然而,当初的宪法设计者们恐怕没有想到,今天的美国民主制度正遭受着另一种威胁:虽然今天的美国政治未被任何专制独裁者操纵,但其被金钱所控制的程度着实令人担忧。任何组织或个人的政治抱负能否实现都最直接地与其财政开支的多少相关。特别是在总统选举中,一个候选人能否问鼎总统宝座往往更多是取决于他所能募集的竞选资金的数量而非取决于他的知识和执政能力。金钱对政治的操纵不能不说是对民主的一种羞辱。

为了避免金钱对政治的腐蚀,美国在一百多年前就开始立法管理选举财政。直到今天, 如何管理选举财政仍然是美国式民主实践中最让人头痛的问题之一。一方面,如果对选举经费放任自流,美国的民主制度就将成为一个被富有阶层操纵、排挤贫困阶层的游戏,其导致的不平等现象绝非民主的理想;而另一方面, 宪法的第一修正案禁止国家限制民众的言论自由,更不要说像政治捐款和政治开支这样的政治言论。可以看到,竞选财政的问题在根本上其实是民主的两大价值,即自由价值与平等价决选举财政的困境,恐怕还是要回到民主的自身定义中来寻找线索。到底什么是民主?如果民主既承诺自由也承诺平等,那么当两者矛盾时,该如何解决?民主是否允许自由价值为平等价值作牺牲呢?

以上的问题就是这篇文章努力探讨的主题。本文将首先审视美国联邦选举制度的立法历史,特别是1970年以来现代选举财政制度的变革及其争议。在文章的第二和第三部分, 笔者分别探索了西方民主语境下的言论自由理论和平等理论。第四部分着重探讨了民主制度下自由价值与平等价值的关系。最后,笔者又从自由与平等的关系的角度,重新回顾了选举财政立法中的一些争议问题。

美国竞选财政法的历史回顾

美国竞选财政立法是伴随着竞选费用增长过程而演变的。约在一个半世纪之前,林肯竞选总统时,只花了10万美元。由于那时的竞选费用并不高,根本就没有必要立法来管理竞选费用。可是,到十九世纪、二十世纪转换之际,费用开始上升。到了二十世纪六十年代, 随着电子时代的到来,竞选经费再次飙升。1960年,理查德·尼克松 和约翰·肯尼迪在总统大选中分别都花费了约1000万美元,是一百年前林肯的竞选费用的100倍。在1999—2000年选举中,小布什成功地募集到超过10亿美元的资金,为美国总统选举的筹资额创下最高记录。

美国政治只是金钱的游戏吗:言论自由、平等与财政选举

疯狂增长的竞选费用引起了许多问题, 构成了对民主政治的严重威胁。历史表明,资金较多者总是比资金较少者有优势。因此为了获得资金,政党和候选人曾经严重依赖于提供巨额政治捐款的捐助者,如商业集团、银行、保险公司、工会等。这些巨额捐助者慷慨解囊,目的是通过曾受惠于自己的当选者,使随后的政策制定朝着对自己有利的方向发展。随着竞选经费的不断提高以及越来越多的经济问题的出现,进行综合性的竞选财政管理变得日益迫切。

联邦竞选财政的立法开始于美国内战之后的十九世纪下半叶。在一些较零碎的相关法律之后,1907年国会颁布了《逖尔曼法案》,禁止公司和国家银行向联邦选举捐钱。1910年的《联邦防腐法案》第一次对众议员的参选人提出了公布财政资料的要求。1925年的《联邦防腐法案修订版》 修改了之前有关公布财政资料和开销上限的要求。接着,1939年和1940年的《海弛法案》禁止普通联邦政府工作人员利用职务影响选举,将国家管理总统选举财政的范围从大选扩展到预选,并对政党的竞选开支和个人捐款额作了限制。1947年的《塔伏特—哈特力法案》永久性地禁止了工会、商业公司和银行向联邦竞选捐款。

这些法案都由于执行不力而效果甚微。到了二十世纪六十年代末,面对一路飙升的选举费用以及不断恶化的腐败状况,对竞选财政采取更严格的综合性管理便迫在眉睫。1971年,《联邦选举运动法》(Federal Election Campaign Act,FECA,以下简称《联选法》)正式出台,它与同年的《税收法案》

一起,为美国政治的现代体系奠定了基础。《联选法》的主要内容有:限制候选人个人及其家庭的捐款,限制竞选运动中的广告费用,对候选人及政治组织规定了严格的公布财政资料的程序,允许工会和商业集团成立“政治行动委员会”(Political Action Committee,PAC,以下简称“政行会”)等。例如,总统候选人及家人为其竞选运动最多只能捐资50000美元;候选人花在广告上的费用要与每个选区的人口成比例;候选人以及在选举中活跃的“政行会”必须定期对每一笔超出一定数额的收入和开支做汇报;商业公司或工会虽然不可向竞选捐钱,但他们可成立独立的“政行会”吸引其属下雇员或股票持有者的自愿捐赠等。

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