美国金融集团监管模式及其对我国金融改革的启示

王钟秀 2018-10-10 浏览:
2008 年金融危机后,美国对银行和金融集团的监管发生了一系列的改变。这些变化集中体现在混业经济制度建构以及与之相关联的并表管理上,即“伞+ 双峰”监管模式。这一监管模式具有消解各监管机构缺乏沟通与协调、监管范围的交叉和重叠等导致的监管真空和疏漏。从美国监管模式的变化可以看出,我国也必须加强监管制度建设,提高混业监管能力;加强功能监管,形成金融监管的强大合力;重视行为监管,推动金融监管的实践和政策创新;实现金融发展创新和金融监管的动态平衡。

美国金融集团监管模式及其对我国金融改革的启示

2017年7月召开的第五次全国金融工作会议,明确了我国下一步金融工作的形势和任务。习近平同志在讲话中强调:“防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题”。[1]那么,如何防止发生系统性金融风险?国际经验表明,重点是要加强对系统重要性金融机构的监管。[2]中国金融业长期以来处于混业经营、分业监管的模式,大型金融机构业务范围大多涉及银行、证券、保险等各个领域。而原有的监管模式重机构监管,轻功能监管,加上金融创新不断推进,监管的盲区和真空地带越来越多,使风险越来越大,加强金融监管任重而道远。

加强金融监管,必须立足中国国情,但对于现代金融业的国际经验须正确对待,充分认识,否则不仅跟不上世界金融发展的步伐,更谈不上改革不合理的国际金融秩序。近年来,我国学术界和金融界总结了2008年世界金融危机的经验教训,从监管理念、法理基础、行为分析、并表管理制度等方面,提出了加强和改进银行(金融集团)监管的许多新理念新措施。[3-6]这为进一步总结分析加强金融监管的国际经验提供了新的可能。本文基于综合监管的制度建设及其有效性的视角,对美国金融监管模式进行新的思考,以期为我国金融改革提供一些有益的启示。

一、混业经营趋势及其制度前提

美国银行和金融集团的经营方式经历了混业———分业———混业的演变过程,其基本脉络是不可遏止地走向了混业经营。美国的金融监管从自然混业阶段到法定分业阶段,再到法定混业阶段、严格限制的混业阶段、现阶段的争论和未来可能的相对宽松,监管总是跟着行业的发展而变动。

从历史发展趋势来看,混业经营是大势所趋。在相当长的时期内,美国金融业处于自然的混业经营状态。然而,19世纪30年代经济大萧条的冲击,使美国成千上万家银行接连破产倒闭。与之相对应,金融经营模式开始备受质疑。1933年,美国国会通过的《1933年银行法》,规定银行不得以法律已明确禁止的方式与任何证券公司、商业信托以及其他类似的主要经营股票、债券或其他证券的组织形成关联关系。自此,美国金融业开始了长达60余年的分业经营。1956年美国国会颁布的《银行控股公司法案》规定:银行控股公司只能从事“与银行业务密切相关”的业务,因此银行和其他商业企业以及证券公司不能被同一母公司或集团共同所有,这意味着美国金融监管部门进一步加大了对混业监管的力度。也即是说,进一步强化了分业经营的程度。20世纪80年代中期,随着美国金融业的扩张以及利率市场化的完成,美国商业银行不满足利润越来越低的传统业务,转而向投资银行领域渗透。同时,由于欧洲银行业以全能型银行(即拥有几乎所有金融业务牌照的银行)的方式与美国银行展开竞争,使实行分业经营体制的美国银行业处于不利地位。于是,美国政府开始默许个别银行的跨业兼并行为,特别是花旗银行和旅行者集团(主要业务为保险和投行)合并的行为。依据变化了的世界市场的竞争形势,美国开始调整其监管模式和内容。1989年,美国国会通过了《金融服务现代化法案》,开始允许银行控股公司收购证券、保险等非银行子公司,并正式提出“金融控股公司”这一法律术语。《金融服务现代化法案》的颁布开启了美国放松金融监管,推进金融自由化的进程。自此,美国彻底打破了银行业、证券业、保险业分业经营的法律阻隔。金融控股公司模式成为美国金融业发展的目标模式,金融企业呈现出跨业经营,金融机构集团化、复杂化、规模化等特征。

从理论上来说,混业经营优势明显。它允许包括商业银行在内的金融机构从事多个金融市场的业务,包括但不限于银行、证券(投行)、保险、信托、基金等。不管是以欧洲为代表的全能银行模式(直属各部门依法从事投行、信托、保险等一系列金融业务),还是以美国为代表的金融控股集团模式,商业银行都是通过同一集团旗下的其他独立的子公司开展投资业务,混业经营都能为客户提供一站式金融服务,在不同业务板块之间能够进行交叉销售。这丰富了业务种类,提高了运转效率,其在增强客户粘度、抵御“金融脱媒”的同时,也减少了金融企业的运营成本,从而更有效地支持了经济增长。但这种模式也不可避免地带来了经济的进一步虚拟化以及金融监管的困境。

金融混业经营的发展趋势使得以往的监管模式不再适合于这种新的经营方式:以往的监管模式无论是机构监管模式(以金融机构所在行业确定监管归属),还是功能监管模式(以金融产品的功能确定监管归属),都不能实现对金融集团的整体监管。金融集团内部的资本重复计算、关联交易、风险传递与集中、子公司自主权等问题对监管者发起了一系列的挑战。

在遭受2008年金融危机的打击后,美国金融界和理论界开始反思金融混业经营模式。与之相对的金融监管模式也备受批评。这直接导致了强化金融监管改革的《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》(简称《多德-弗兰克法案》)的出台(2010年)。《多德-弗兰克法案》从银行每年的压力测试,到设立消费者金融保护局,再到引入著名的沃尔克规则,限制大型金融机构的自营交易业务,限制银行拥有或投资私募股权基金和对冲基金,其投资总额不得超过银行一级核心资本的3%,这些都标志着美国银行业重新回到受一定程度限制的混业经营阶段。《多德-弗兰克法案》无疑对后金融危机时代的美国金融业起到了相当的正面效力。根据白宫2017 年1月7日公布的最新数据,法案生效7年以来,美国主要银行的额外资本金已经增长了7000亿美元。换言之,该法案实施后的美国银行业,抗风险能力确实得到了增强,美国金融业的透明度、银行杠杆率、对金融消费者的保护等方面也都有了不同程度的改善。

然而,《多德-弗兰克法案》自颁布实施起就一直饱受诟病。反对者认为,该法案要求严格监管所产生的监管成本过高(比如新设立消费者金融保护局),而且被质疑是过度监管。

《多德-弗兰克法案》的直接目的本是拟对大型金融机构进行严格监管,但这种监管不仅折损了大型金融机构的盈利能力,例如沃尔克规则下对大型金融机构自营业务的限制,让金融机构在美联储本就极低的利率下,盈利更加艰难;另一方面,它也“绑架”了那些看起来不是那么大的金融机构,使它们在严苛的监管环境下,比大型金融机构更加难以生存。美国新任总统特朗普对该法案的不满众人皆知。2017年2月3日,特朗普签署行政命令,要求美国财政部长在120天内给出修订《多德-弗兰克法案》的建议。2017年4月4日,特朗普再次表态,要对该法案进行“大幅删减”。在此背景下,美国国会众议院于2017年6月8日通过了一项旨在放松金融监管法案,以取代《多德-弗兰克法案》。新法案取消了限制银行进行投机交易的沃克尔规则,要求重组消费者金融保护局,放松对系统重要性银行的压力测试要求,取消有序清算制度以防止使用纳税人的钱救助“大而不倒”的金融机构。[7]美国的金融监管似乎又将进入一个相对宽松的阶段。

美国金融业经营模式及其监管模式的演变表明,全面实施混业经营,需要金融发展和金融监管作为必要的基础。首先,要确保以股市为代表的资本市场有足够的纵深,简单说就是市场要足够大,能够承受混业经营所带来的银行资金的冲击。其次,要有合理的制度安排,比如可仿效沃尔克规则,严禁信贷资金进入股市,同时禁止银行进行股票自营交易,仅允许在严格监管之下从事做市交易。最重要的是,要加强监管,提高监管能力,完善监管体系,加强监管协调与合作。行业风险和个体风险或许可以分散,但若遇到系统性风险,真正能起作用的只有在事前加强监管,与经营方式并无太大关系。2008年金融危机的根源,从监管角度来看,是1999年混业经营正式放开后,美国监管出现了真空地带,对美国五大投行和金融创新缺乏有效监管所致。这也是后金融危机时代,美国政府不断完善金融监管体系,严格监管创新性衍生品市场的主要动因。

二、混业经营监管及其并表管理

2008年金融危机前,美国金融业大规模的并购造就了一大批结构复杂、业务多元、规模巨大的超级金融机构。经营混业化和机构集团化加速了金融风险传染。危机爆发后,“次贷”风险不仅通过金融交易在不同金融机构间传递,也在金融集团内部传递和扩散。复杂股权关系、大额关联交易和共同的风险敞口都成为风险传播的快捷途径。而金融集团规模的巨量化,使得原本归属于该金融机构的个体风险演变成可以严重威胁金融系统安全的系统性风险。为了应对这种状况,美联储建立了银行控股公司的并表监管制度。这是继1979年巴塞尔委员会提出的《银行国际业务的并表监管》理念、以及由会计并表而引入资本并表和风险并表后,美国并表监管的又一新的发展。[8]相对于传统监管模式,并表监管具有特定优势,主要体现在两个方面。

1.引入宏观审慎,加强行为监管,“伞+双峰”成为新的动向

在《银行控股公司法》和《金融服务现代化法》的授权下,美国形成了机构监管与功能监管相结合的监管机制。美联储成为美国银行控股公司和金融控股公司并表监管的核心机构,对这些大型复杂金融机构进行总体监管,承担总体监管责任。银行、证券、保险等监管机构分别对银行控股公司、金融控股公司的相应金融业务进行功能性监管,承担功能性监管责任。由此形成的监管格局被形象地称为“伞型监管”,即以美联储为“伞柄”和“伞尖”,以各功能监管机构为“伞骨”的综合全面的并表监管模式。

然而,看似完善的监管体制在自然进化过程中逐渐暴露出这一监管模式的内在缺陷:监管机构日益臃肿,逐渐发展成为“双线多头”的模式,即联邦和州政府双线负责,“美联储”、证券交易委员会、货币监理署、全国保险监管者协会、联邦存款保险公司等金融监管机构分头负责的监管模式。[9]尽管这一模式较好地实现了专业化分工,但是美联储的伞尖功能逐渐被削弱,各监管机构缺乏沟通与协调,整个监管体系产生了监管范围的交叉和重叠,出现了监管真空与疏漏。这种监管缺陷使美国的混业监管模式名具而实未至。这些问题在金融危机中集中爆发,凸显了监管模式改革的必要性。

在这一轮大规模的金融监管改革中,美国首先是扩大了审慎监管的使用范围,开始引入宏观审慎的理念。传统的监管更重视单个金融机构或金融集团的稳定,这种微观审慎的模式对于金融系统缺乏整体关注,忽视了体系内的联动。而宏观审慎的引入,首要措施是彰显“美联储”的监管地位,扩大其监管范围。除了银行,其他系列的重要性金融机构也都被纳入“美联储”的审慎监管体系。为了配合“美联储”的审慎并表监管,美国还设立了两个新的监管机构:金融稳定监察委员会和消费者金融保护局。前者主要关注系统性风险;后者则重点监管提供消费者金融产品或服务的机构,以保护消费者利益。

这种改革在理念上来自于英国金融学家泰勒(Taylor)提出的“双峰理论”,[10]即金融监管应该一手抓金融机构的风险控制(审慎监管),一手抓消费者权益的保护(行为监管)。基于双峰理论和美国金融监管的实践,美国财政部发布的《现代化金融监管架构蓝图》提出,金融监管改革的长期目标将是一种目标导向的监管,[11]并设计了未来美国金融监管的框架,即在将来逐步形成“伞+双峰”的模式。[12]如图1所示。

美国金融集团监管模式及其对我国金融改革的启示

2.分组实施监管,重点监管重要银行控股公司

美联储并未制定统一普适的并表监管规则,而是根据银行控股公司的规模、复杂性、托管和信托业务的范围、在支付清算系统中的角色等因素,对其进行分组,从而适用不同标准的并表监管指引。这些标准包括业务复杂性、在大型清算系统中的参与程度、保管和信托业务的范围、监管结构的复杂性等。而且任何一家被认定为大型复杂银行机构的银行控股公司应至少是一个关键金融市场(Key financial markets)的重要参与者。区域型银行控股公司是指并表资产额多于100亿美元,且未被归入大型复杂银行机构的银行控股公司。而社区银行控股公司则是并表资产额少于50亿美元的银行控股公司。[13]如表1所示。

美国金融集团监管模式及其对我国金融改革的启示

在监管分组的基础上,美联储将监管重心集中于对金融市场有着重要影响的银行控股公司。一方面,美联储更加积极和全面地监管那些有着动态风险的特大型和超复杂的银行控股公司。通过对这些大型复杂银行机构的监管,美联储希望尽量降低其对公众、金融市场、金融系统和纳税人带来的负面效果。另一方面,美联储也特别关注那些虽然不是大型银行控股公司,但是却提供核心清算系统服务和在关键金融市场扮演重要角色的区域型银行控股公司。

关于大型复杂银行机构,美联储没有设置明确的定量标准,主要是通过定性标准予以确定的,强调其在关键金融市场中的参与度和监管的难度。在并表监管中,将会给予大型复杂银行机构以特别关注。例如,对大型复杂银行控股公司在并表基础上的评估,美联储采用了系统化的FRI(Financial Condition,Risk Management,Impact)三维度评价方法,[14]如表2所示。

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三、美国金融监管模式对我国的启示

1.加强监管制度建设,提高混业监管能力

分业经营是我国目前金融体系的基本制度之一。理论上各金融机构只能在法律规定下从事单一的金融市场业务,不能跨市场运行,但事实上我国金融领域的混业经营已普遍存在。2015 年《商业银行并表管理和监管指引》的颁布,使我国客观上承认了混业经营的现实,也是规范管理的有效措施。但从促进金融业健康发展、防控系统性金融风险的角度看,我国还需要大力深化改革,加强现代金融制度建设。在第五次全国金融工作会议上,习近平总书记阐明了做好金融工作的重要原则,提出服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务,强调要对金融风险的隐蔽性、复杂性、突发性、危害性有充分认识和高度警惕,把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置。当前必须要加强监管协调力度,提高混业监管的能力。中央决定设立国务院金融稳定发展委员会,强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。就这一点来看,中国人民银行应借鉴美联储的并表监管模式,实现货币政策权和监管权的统一;加强金融监管协调,补齐监管短板;健全风险监测预警和早期干预机制,加强统筹监管和互联互通、信息共享,坚决守住不发生系统性金融风险的底线,为金融安全筑牢体制机制的“防火墙”。有学者提出,中国现阶段值得关注的金融风险之一,是在政策调整和市场监管过程中,“目标与行为背离”导致市场无法预期,从而加剧市场波动,加大金融风险,这是特别需要注意的。

2.加强功能监管,形成金融监管的强大合力

我国长期实行的是机构监管,银行金融机构归银监会监管,证券公司归证监会,保险公司归保监会管,但是任何一家监管者都很难实现对整个金融集团的整体监管。我国虽然于2013 年建立了“一行三会一局”的金融监管协调部际联席会议制度(由中国人民银行任召集人),但实际效果不甚理想。原有的监管格局,难以形成高效一体的金融监管体系,难以适应金融混业经营的全面放开。2017年6月8日,中国人民银行等五部委联合发布《金融业标准化体系建设发展规划(2016-2020年)》强调,要围绕统筹监管系统重要性金融机构,统筹监管金融控股公司和重要金融基础设施,统筹负责金融业综合统计,防范化解金融风险,加强重点标准研制和实施。在目前金融监管体制不变的情况下,除了加强协调合作之外,坚持和完善并表管理的监管措施就显得特别重要。2015年《商业银行并表管理和监管指引》发布后,我国银行并表管理进展顺利,但从一些商业银行2016年的年报看,还存在着监管机构和体制过于简单、监管法规和配套措施不完善等问题。应督促银行集团优先搭建风险管理平台,实现母子公司风险信息的实时共享与风险管理的动态化,提高并表管理频率;加大银行集团对子公司风险管理的责任,鼓励银行集团协助子公司完善全面的风险管理体系;实行“穿透式”监管,要求银行集团并表管理报送时应该注明每项并表要素的并表范围,确保并表范围的完整。

3.重视行为监管,推动金融监管的实践和政策创新

基于新古典经济学理论和新自由主义经济理论的传统金融监管理论和政策,忽略了各类金融活动参与者自身非理性、非均衡等行为因素对经济的影响,从而导致对于消费者利益的有效保护不足,而这也被认为是2008年危机爆发与迅速扩散的根源之一。行为金融学家认为,消费者或投资者的决策行为是有限理性,甚至非理性的,容易受到情绪波动、感觉、直觉判断的影响。与普通的微观经济主体相比,由于金融消费者存在过度自信、认知偏误、损失厌恶、羊群效应、有限注意力和自我控制等有限理性因素,更容易产生行为偏差。[15]金融消费者“有限理性”和“非理性”导致行为偏差,金融交易中的信息不对称会损害金融消费者权益,因此强化金融行为监管刻不容缓。危机后,经济合作与发展组织(2011年)发布《二十国集团关于金融消费者保护的高级原则》,世界银行(2012年、2014年)发布的《金融消费者保护的良好实践》《金融消费者保护全球调查————来自114个经济体的监管框架和实践》等报告均细化指标,从多个方面阐述了金融消费者权益保护的各项工作,丰富了行为监管的理论基础。但在我国,行为金融的研究十分薄弱,理论研究实践政策层面更没有触及,这是影响我国金融监管的一大缺陷,亟需弥补。

4.实现金融发展创新和金融监管的动态平衡

发展创新总是在效率和安全间寻求平衡。创新带来的金融效率提高有助于金融调控的发挥,可帮助金融机构分散风险,为金融机构的资产和信用体系提供安全保障。金融安全也会带来金融效率的提高。银行等金融企业出现不良资产会从反方向调节效率,降低市场竞争力,提高经营成本,盈利能力降低,表现出安全和效率的正相关性。[16]合适的监管力度,不仅是理论上需要永远探讨的问题,也是实践中各方妥协的动态平衡。当前我国多项金融改革叠加,如果制度建设欠周全,金融监管能力又跟不上,金融危机或将成为现实的威胁。例如,近年来蓬勃发展的互联网金融,其实就是混业经营的一种创新,它已经给现有的金融体系带来巨大冲击,而又恰恰是个监管盲区,直至现在都没有一部监管法案出台。而在具体监管层面,除了明确央行牵头外,也没有落实到某一个部门。与之相似的还有迅速发展的各种金融创新产品,跨市场的交易往往产生监管协调上的困难。

参考文献

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http://news.xinhuanet.com/politics/2017-07/15/c_1121324747.htm.

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[8]See Basal Committee,Consolidated Supervision of Bank's International Activities,March 1979,paragraph 1.

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[12]朱摇摇,李辰.美国金融监管体制改革趋势:“伞+双峰”的模式[J].海口:海南金融,2009(12):61-63.

[13]向彪.美国金融集团的并表监管制度研究[J].北京:金融服务法评论,2015.

[14]Federal Reserve Bank of United States.Bank Holding Company Supervision Manual.Retrieved on July 27th,2017 from https:/ / www.federalreserve.gov/ publications/ supervision_bhc.htm

[15]Hirshleifer,D.Psychological Bias as a Driver of FinancialRegulation[J].European Financial Management,2008(8):37-46.

[16]王兆星.国际金融监管改革的理论与实践逻辑[J].北京:中国金融,2013(12):19-21.

【王钟秀,民生加银资产管理有限责任公司助理研究员,主要从事金融理论研究。本文原载《当代经济研究》2018年第9期,授权察网发布】

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