美国金融集团监管模式及其对我国金融改革的启示

王钟秀 2018-10-10 浏览:
2008 年金融危机后,美国对银行和金融集团的监管发生了一系列的改变。这些变化集中体现在混业经济制度建构以及与之相关联的并表管理上,即“伞+ 双峰”监管模式。这一监管模式具有消解各监管机构缺乏沟通与协调、监管范围的交叉和重叠等导致的监管真空和疏漏。从美国监管模式的变化可以看出,我国也必须加强监管制度建设,提高混业监管能力;加强功能监管,形成金融监管的强大合力;重视行为监管,推动金融监管的实践和政策创新;实现金融发展创新和金融监管的动态平衡。

然而,《多德-弗兰克法案》自颁布实施起就一直饱受诟病。反对者认为,该法案要求严格监管所产生的监管成本过高(比如新设立消费者金融保护局),而且被质疑是过度监管。

《多德-弗兰克法案》的直接目的本是拟对大型金融机构进行严格监管,但这种监管不仅折损了大型金融机构的盈利能力,例如沃尔克规则下对大型金融机构自营业务的限制,让金融机构在美联储本就极低的利率下,盈利更加艰难;另一方面,它也“绑架”了那些看起来不是那么大的金融机构,使它们在严苛的监管环境下,比大型金融机构更加难以生存。美国新任总统特朗普对该法案的不满众人皆知。2017年2月3日,特朗普签署行政命令,要求美国财政部长在120天内给出修订《多德-弗兰克法案》的建议。2017年4月4日,特朗普再次表态,要对该法案进行“大幅删减”。在此背景下,美国国会众议院于2017年6月8日通过了一项旨在放松金融监管法案,以取代《多德-弗兰克法案》。新法案取消了限制银行进行投机交易的沃克尔规则,要求重组消费者金融保护局,放松对系统重要性银行的压力测试要求,取消有序清算制度以防止使用纳税人的钱救助“大而不倒”的金融机构。[7]美国的金融监管似乎又将进入一个相对宽松的阶段。

美国金融业经营模式及其监管模式的演变表明,全面实施混业经营,需要金融发展和金融监管作为必要的基础。首先,要确保以股市为代表的资本市场有足够的纵深,简单说就是市场要足够大,能够承受混业经营所带来的银行资金的冲击。其次,要有合理的制度安排,比如可仿效沃尔克规则,严禁信贷资金进入股市,同时禁止银行进行股票自营交易,仅允许在严格监管之下从事做市交易。最重要的是,要加强监管,提高监管能力,完善监管体系,加强监管协调与合作。行业风险和个体风险或许可以分散,但若遇到系统性风险,真正能起作用的只有在事前加强监管,与经营方式并无太大关系。2008年金融危机的根源,从监管角度来看,是1999年混业经营正式放开后,美国监管出现了真空地带,对美国五大投行和金融创新缺乏有效监管所致。这也是后金融危机时代,美国政府不断完善金融监管体系,严格监管创新性衍生品市场的主要动因。

二、混业经营监管及其并表管理

2008年金融危机前,美国金融业大规模的并购造就了一大批结构复杂、业务多元、规模巨大的超级金融机构。经营混业化和机构集团化加速了金融风险传染。危机爆发后,“次贷”风险不仅通过金融交易在不同金融机构间传递,也在金融集团内部传递和扩散。复杂股权关系、大额关联交易和共同的风险敞口都成为风险传播的快捷途径。而金融集团规模的巨量化,使得原本归属于该金融机构的个体风险演变成可以严重威胁金融系统安全的系统性风险。为了应对这种状况,美联储建立了银行控股公司的并表监管制度。这是继1979年巴塞尔委员会提出的《银行国际业务的并表监管》理念、以及由会计并表而引入资本并表和风险并表后,美国并表监管的又一新的发展。[8]相对于传统监管模式,并表监管具有特定优势,主要体现在两个方面。

1.引入宏观审慎,加强行为监管,“伞+双峰”成为新的动向

在《银行控股公司法》和《金融服务现代化法》的授权下,美国形成了机构监管与功能监管相结合的监管机制。美联储成为美国银行控股公司和金融控股公司并表监管的核心机构,对这些大型复杂金融机构进行总体监管,承担总体监管责任。银行、证券、保险等监管机构分别对银行控股公司、金融控股公司的相应金融业务进行功能性监管,承担功能性监管责任。由此形成的监管格局被形象地称为“伞型监管”,即以美联储为“伞柄”和“伞尖”,以各功能监管机构为“伞骨”的综合全面的并表监管模式。

然而,看似完善的监管体制在自然进化过程中逐渐暴露出这一监管模式的内在缺陷:监管机构日益臃肿,逐渐发展成为“双线多头”的模式,即联邦和州政府双线负责,“美联储”、证券交易委员会、货币监理署、全国保险监管者协会、联邦存款保险公司等金融监管机构分头负责的监管模式。[9]尽管这一模式较好地实现了专业化分工,但是美联储的伞尖功能逐渐被削弱,各监管机构缺乏沟通与协调,整个监管体系产生了监管范围的交叉和重叠,出现了监管真空与疏漏。这种监管缺陷使美国的混业监管模式名具而实未至。这些问题在金融危机中集中爆发,凸显了监管模式改革的必要性。

在这一轮大规模的金融监管改革中,美国首先是扩大了审慎监管的使用范围,开始引入宏观审慎的理念。传统的监管更重视单个金融机构或金融集团的稳定,这种微观审慎的模式对于金融系统缺乏整体关注,忽视了体系内的联动。而宏观审慎的引入,首要措施是彰显“美联储”的监管地位,扩大其监管范围。除了银行,其他系列的重要性金融机构也都被纳入“美联储”的审慎监管体系。为了配合“美联储”的审慎并表监管,美国还设立了两个新的监管机构:金融稳定监察委员会和消费者金融保护局。前者主要关注系统性风险;后者则重点监管提供消费者金融产品或服务的机构,以保护消费者利益。

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