美国金融集团监管模式及其对我国金融改革的启示

王钟秀 2018-10-10 浏览:
2008 年金融危机后,美国对银行和金融集团的监管发生了一系列的改变。这些变化集中体现在混业经济制度建构以及与之相关联的并表管理上,即“伞+ 双峰”监管模式。这一监管模式具有消解各监管机构缺乏沟通与协调、监管范围的交叉和重叠等导致的监管真空和疏漏。从美国监管模式的变化可以看出,我国也必须加强监管制度建设,提高混业监管能力;加强功能监管,形成金融监管的强大合力;重视行为监管,推动金融监管的实践和政策创新;实现金融发展创新和金融监管的动态平衡。

美国金融集团监管模式及其对我国金融改革的启示

2017年7月召开的第五次全国金融工作会议,明确了我国下一步金融工作的形势和任务。习近平同志在讲话中强调:“防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题”。[1]那么,如何防止发生系统性金融风险?国际经验表明,重点是要加强对系统重要性金融机构的监管。[2]中国金融业长期以来处于混业经营、分业监管的模式,大型金融机构业务范围大多涉及银行、证券、保险等各个领域。而原有的监管模式重机构监管,轻功能监管,加上金融创新不断推进,监管的盲区和真空地带越来越多,使风险越来越大,加强金融监管任重而道远。

加强金融监管,必须立足中国国情,但对于现代金融业的国际经验须正确对待,充分认识,否则不仅跟不上世界金融发展的步伐,更谈不上改革不合理的国际金融秩序。近年来,我国学术界和金融界总结了2008年世界金融危机的经验教训,从监管理念、法理基础、行为分析、并表管理制度等方面,提出了加强和改进银行(金融集团)监管的许多新理念新措施。[3-6]这为进一步总结分析加强金融监管的国际经验提供了新的可能。本文基于综合监管的制度建设及其有效性的视角,对美国金融监管模式进行新的思考,以期为我国金融改革提供一些有益的启示。

一、混业经营趋势及其制度前提

美国银行和金融集团的经营方式经历了混业———分业———混业的演变过程,其基本脉络是不可遏止地走向了混业经营。美国的金融监管从自然混业阶段到法定分业阶段,再到法定混业阶段、严格限制的混业阶段、现阶段的争论和未来可能的相对宽松,监管总是跟着行业的发展而变动。

从历史发展趋势来看,混业经营是大势所趋。在相当长的时期内,美国金融业处于自然的混业经营状态。然而,19世纪30年代经济大萧条的冲击,使美国成千上万家银行接连破产倒闭。与之相对应,金融经营模式开始备受质疑。1933年,美国国会通过的《1933年银行法》,规定银行不得以法律已明确禁止的方式与任何证券公司、商业信托以及其他类似的主要经营股票、债券或其他证券的组织形成关联关系。自此,美国金融业开始了长达60余年的分业经营。1956年美国国会颁布的《银行控股公司法案》规定:银行控股公司只能从事“与银行业务密切相关”的业务,因此银行和其他商业企业以及证券公司不能被同一母公司或集团共同所有,这意味着美国金融监管部门进一步加大了对混业监管的力度。也即是说,进一步强化了分业经营的程度。20世纪80年代中期,随着美国金融业的扩张以及利率市场化的完成,美国商业银行不满足利润越来越低的传统业务,转而向投资银行领域渗透。同时,由于欧洲银行业以全能型银行(即拥有几乎所有金融业务牌照的银行)的方式与美国银行展开竞争,使实行分业经营体制的美国银行业处于不利地位。于是,美国政府开始默许个别银行的跨业兼并行为,特别是花旗银行和旅行者集团(主要业务为保险和投行)合并的行为。依据变化了的世界市场的竞争形势,美国开始调整其监管模式和内容。1989年,美国国会通过了《金融服务现代化法案》,开始允许银行控股公司收购证券、保险等非银行子公司,并正式提出“金融控股公司”这一法律术语。《金融服务现代化法案》的颁布开启了美国放松金融监管,推进金融自由化的进程。自此,美国彻底打破了银行业、证券业、保险业分业经营的法律阻隔。金融控股公司模式成为美国金融业发展的目标模式,金融企业呈现出跨业经营,金融机构集团化、复杂化、规模化等特征。

从理论上来说,混业经营优势明显。它允许包括商业银行在内的金融机构从事多个金融市场的业务,包括但不限于银行、证券(投行)、保险、信托、基金等。不管是以欧洲为代表的全能银行模式(直属各部门依法从事投行、信托、保险等一系列金融业务),还是以美国为代表的金融控股集团模式,商业银行都是通过同一集团旗下的其他独立的子公司开展投资业务,混业经营都能为客户提供一站式金融服务,在不同业务板块之间能够进行交叉销售。这丰富了业务种类,提高了运转效率,其在增强客户粘度、抵御“金融脱媒”的同时,也减少了金融企业的运营成本,从而更有效地支持了经济增长。但这种模式也不可避免地带来了经济的进一步虚拟化以及金融监管的困境。

金融混业经营的发展趋势使得以往的监管模式不再适合于这种新的经营方式:以往的监管模式无论是机构监管模式(以金融机构所在行业确定监管归属),还是功能监管模式(以金融产品的功能确定监管归属),都不能实现对金融集团的整体监管。金融集团内部的资本重复计算、关联交易、风险传递与集中、子公司自主权等问题对监管者发起了一系列的挑战。

在遭受2008年金融危机的打击后,美国金融界和理论界开始反思金融混业经营模式。与之相对的金融监管模式也备受批评。这直接导致了强化金融监管改革的《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》(简称《多德-弗兰克法案》)的出台(2010年)。《多德-弗兰克法案》从银行每年的压力测试,到设立消费者金融保护局,再到引入著名的沃尔克规则,限制大型金融机构的自营交易业务,限制银行拥有或投资私募股权基金和对冲基金,其投资总额不得超过银行一级核心资本的3%,这些都标志着美国银行业重新回到受一定程度限制的混业经营阶段。《多德-弗兰克法案》无疑对后金融危机时代的美国金融业起到了相当的正面效力。根据白宫2017 年1月7日公布的最新数据,法案生效7年以来,美国主要银行的额外资本金已经增长了7000亿美元。换言之,该法案实施后的美国银行业,抗风险能力确实得到了增强,美国金融业的透明度、银行杠杆率、对金融消费者的保护等方面也都有了不同程度的改善。

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