余永定:从美国对中国金融机构进行敲诈勒索看中国的金融安全

余永定 2018-06-22 浏览:
美国监管机构收取大额罚金的基础是其撤销银行执照的权力以及同金融机构达成不公开的和解的特权。美国监管机构首先对金融机构以“暂停业务或吊销执照”相威胁。但在何种条件下可以令金融机构暂停业务或吊销其执照的规则,却是模糊不清的。在这种情况下,当面临失去执照的威胁时,金融机构只能在 “和解或死亡”之间做出选择。这样,美国监管机构就可以迫使金融机构与之达成暂缓起诉协议或不起诉协议。换言之,金融机构通过缴纳罚款以求生存。

余永定:从美国对中国金融机构进行敲诈勒索看中国的金融安全

中国金融的外部安全面临的挑战是多方面的。随着中国改革开放的深化和中国金融体系与美国主导的国际金融体系的深度融合,中国金融的安全形势变得日益复杂。对中国金融安全可能造成的威胁包括:热钱流入导致资产泡沫化、资本外逃导致的货币危机和金融危机、与外汇储备积累相关的美元陷阱(美元指数贬值、美国通胀、美联储货币超发、美国扣押中国美元资产)等。这里我想谈谈美国通过对中国金融机构罚款(类似对中兴罚款)对中国进行敲诈勒索的问题。这种实例目前还不算很多。但是随着中美关系的恶化,其可能性及危害性不能低估。

监管者如何进行敲诈勒索

2009至2015年7月间,诸如纽约金融服务局(NYDFS)这样的美国监管机构对在美经营的银行处以罚款的金额高达1610亿美元。

在正常情况下,要将违法公司成功定罪,必须通过法院的审查。公诉人必须全面地收集证据(还要避免程序瑕疵),认真分析法律条文,扎实严密地论证自己的指控,再和被告的辩护人在法庭上针锋相对,最后由法院居中裁决。即使是司法部同被告达成认罪协议,这个协议的内容也要经过法院的审查方可生效。理论上,在司法审查的过程中法院并不会偏向任何一方。

美国监管机构收取大额罚金的基础是其撤销银行执照的权力以及同金融机构达成不公开的和解的特权。美国监管机构首先对金融机构以“暂停业务或吊销执照”相威胁。但在何种条件下可以令金融机构暂停业务或吊销其执照的规则,却是模糊不清的。在这种情况下,当面临失去执照的威胁时,金融机构只能在 “和解或死亡”之间做出选择。这样,美国监管机构就可以迫使金融机构与之达成暂缓起诉协议(Deferred Prosecution Agreement,“DPA”)或不起诉协议(Non-Prosecution Agreement,“NPA”)。换言之,金融机构通过缴纳罚款以求生存。

通过DPA和NPA与调查对象达成和解,基本上不需要经过法院的审查。很多以DPA和NPA结案的案件,如果真的放到法庭程序中,无论是在证据还是法律依据上都是有颇多可商榷之处的。这类结案方式的最大问题是和解的不透明性:公众从来不知道这些案例的全部事实。由于这些案件从未经过法庭审判,公众无法知道被告到底在什么地方触犯了法律。可以说,在DPA和NPA的执行过程中,监管机构既是公诉人、执法者又是法官。《经济学人》把这类“和解”讽刺为“敲诈勒索”(an extortion racket):看上去是在行使公诉权力,但实际上是在利用公诉权威胁调查对象。金融监管机构通过DPA和NPA与调查对象达成和解,被《纽约时报》、《新闻周刊》等形容为“敲诈”和“勒索”(extortion、shakedown or screw)。NYDFS对渣打银行、日本东京三菱银行、法国巴黎银行(BNP)就是这样做的。甚出现过渣打与纽约金融服务局间通过媒体互骂“无赖机构”(rogue)的事情。

N(某监管机构)也是通过这种手段整治XXXX银行的(某中资银行)。2016年9月底,XXXX银行突然接到由律所P(XXXX银行的代理律师)转来的N的口信,指称XXXX银行在反洗钱方面存在严重问题,要求交付X亿美元的罚款,且必须在一个月之内了结此事。由于事前毫无征兆或提示,而且是通过同N存在特殊关系的律所间接转来的非正式指控,XXXX银行希望拜访N,当面了解监管者的指控和要求,在弄清事实真相的基础上再商谈具体事项。N则通过律所P告知A,没有必要面谈。在双方没有就罚款金额达成一致之前,没有必要澄清事实,更谈不上提出依据。

为威逼A就范,N频频出招:一是出示了一份要求XXXX银行集团高层人员立刻来美国进行质证的名单。而且有意把质证时间安排的十分紧迫;二是向媒体释放A的负面消息,促使股票波动;三是威胁XXXX银行公司立刻暂停业务;四是威胁临时吊销执照(90天),且不举行任何听证会;五是威胁吊销执照。其态度极其蛮不讲理:不给钱就拿命来。

对于是“和”还是“打”,XXXX银行聘用的代理律所P(P实际是N强加给XXXX银行的,N告诉XXXX银行: 除了P律师事务所,N将不予理睬其他律师事务所)建议:一定要“和”,而且要速速“和”。唯一可以谈判的不是事实,不是道理,只有价格。只有速速“和”才能保牌照,才能降价。律师强调这是“赎金”,唯一的办法就是以赎金保牌照,同时避免对抗造成今后的恶意监管。同时P律所称,诉讼几乎没有赢的可能:一是美国政府赋予监管者比较大的自由裁量权,法律存在大片灰色地带和人为因素。二是诉讼打官司都将是州层面的,N就是XXXX银行所在州的一部分。律师强调说,一旦被N咬上,你就别指望它松口。不难看出,在这里监管者不仅是自己民事诉讼案子的原告,还是这个案子的法官和陪审员(也就是说它们自己的案子自己审,完全可以为所欲为,还可以用刑法惩罚作为威胁)。

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余永定
余永定
中国社会科学院学部委员