房地产土地增值额分配应坚持国家收益最大化原则

李济广 2018-04-19 浏览:
房地产土地增值收益分配应当遵循国家利益最大化原则,或土地增值收益归公,维护土地的国有性和公有性。这是因为:1、土地增值是在生产发展条件下“社会发展的成果”,“不费土地私人所有者一点气力”;出售房地产所得资金,其价值的基础也无一不是劳动的耗费及其转移。2、当前房产方面的财产分化成为社会分化的首要因素,新时代中国特色社会主义分配的导向是共同富裕,土地增值收益扩大社会级距的状况需要扭转,而这要求土地增值主要为社会所占有。3、土地公有制是中国出现发展奇迹的最大原因之一,只有国家掌握强有力的土地调控权力,才能维护我国的食品安全、经济安全。

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房地产土地增值额分配应坚持国家收益最大化原则

多年来,在中国房地产市场上,多数被征地郊区居民、大多数被拆迁城镇居民、房地产开发商、地方政府、房产投资者都赚得盆满钵满,但社会舆论和学术研究的观点充满矛盾。被征地农民、被拆迁居民获得高补偿的现象开始受到注意,但增加失地农民利益、保护被拆迁户产权的主张,仍然是舆论的主流。批评房地产开发商获利过多、违规获利的声音不少,但呼吁减轻开发商成本费用的呼声也不时出现。土地财政虽然有人力挺,但一直广受批评。抑制房产投资投机的呼声一直不断,但消除房产投资投机真正必需的措施却受到很多人的反对,对一些相关措施人们缺乏认知。

房地产土地增值收益分配是我国多年来影响收入分配关系和国有资产流失的突出问题。正确认识和处理我国房地产利益的收入分配问题,必须以土地国有\公有制为立足点科学确立处理各方利益关系的基本原则,以此界定各方当事主体的利益边界,进而采取相应的政策措施。

房地产土地增值额分配应实行国家收益最大化原则

关于房地产土地增值利益的分配取向,一些人认为土地增值收益要归所有者,理由是分配应当基于所有权;一些人提出应让农民分享的收益更多,理由是应当保护农民利益,保障农民生活;有人主张“涨价归公”,理由是政府进行的基础设施建设推动了地价上升;不少人反对政府获取土地的收益,理由是这会推动政府追求土地财政最大化,导致强征强拆剥夺产权主体的合法权益,城市建设过度扩张土地滥用浪费。笔者认为,房地产土地增值收益分配应当遵循国家利益最大化原则,或土地增值收益归公,维护土地的国有性和公有性

1.土地增值额分配国家收益最大化的逻辑性

土地增值分配的合理性首先取决于土地增值的归属是否与土地增值的原因相对应。那么土地为什么会增值呢?根据经济学的一般原理,土地收入决定土地价格。土地的购买价格,就是土地未来提供的收入除以折现率——利率加风险溢价。由此可知,土地价格上升是土地收入增加的结果,而土地收入增加是社会经济发展的结果。马克思指出,“改良土地,增加土地产量,并使土地由单纯的物质变为土地资本……土地的价值现在就要增加……这就是随着经济发展的进程,土地所有者日益富裕,他们的地租不断上涨,他们土地的货币价值不断增大的秘密之一。这样,他们就把不费他们一点气力的社会发展的成果,装进他们的私人腰包。”⑤同时,“地租以及土地价值会随着土地产品市场的扩大,也就是随着非农业人口的增加,随着他们对食物和原料的需要和需求的增加而发展起来。”⑥而近代地价上升的基本原理是,“人口的增加,以及随之而来的住房需要的增大,而且固定资本的发展……一方面,土地为了再生产或采掘的目的而被利用,另一方面,空间是一切生产和一切人类活动的要素……对建筑地段的需求,会提高作为空间和地基的土地的价值。”⑦一般规律是“土地价格上涨是由于对地产的需求超过供给。”⑧而在不同的地块之间,“较好土地的级差地租从而土地价格可以增加。”⑨产权主体开发利用和政府规划和基础设施建设从属于社会经济发展及其生产与生活对房地产的需要这一历史条件。概而言之,土地增值是在生产发展条件下“社会发展的成果”,“不费土地私人所有者一点气力,”主要由“土地所有权的需求超过供给”直接引起。

我们再看土地收入的价值来源。根据马克思主义政治经济学的原理,“和资本主义生产方式相适应的地租,——它始终是超过利润的余额,即超过商品价值中本身也由剩余价值(剩余劳动)构成的那个部分的余额。”⑩“在租金里面,还可能有一部分……是平均利润中的扣除,或正常工资中的扣除……它们都形成土地所有者的收入……对于土地的价格也有决定的作用。”⑪就是说,土地的经营收入的价值来源都是劳动,其中超额利润和平均利润的扣除价值来源是剩余劳动,正常工资的扣除来源是必要劳动。出售房地产所得资金,其价值的基础也无一不是劳动的耗费及其转移。

既然土地增值是社会发展的成果,是社会需求增加引起的,而土地经营收入是剩余劳动形成的,土地增值收入是房地产购买者转移过来的劳动创造的价值,土地又是一切生产和人类活动的重要要素,土地增值额理所当然应当归社会所占有,而社会的代表是国家。当然,中国非城郊农民收入低,纯农村土地增值归个人和集体也在情理之中。十九世纪美国亨利·乔治土地归公思想影响广泛。孙中山也主张通过征税或赎买的办法把地价增值额全部收归国有。台湾地区土地改革“照价课税,照价收买,涨价归公”,1992-2001年直辖市与县市的土地税收入占总税收收入的95.1%,并且抑制了土地的集中。⑫

集体农民的土地增值分配国家利益最大化原则并不违反法律和产权规则。在中国的经济体制下,农村土地在法律上属于集体所有,但在经济产权上是国家所有,国家控制,集体使用,土地收入即剩余归国家。集体没有经营自主权,必须完成国家下达的种植任务和订购任务;国家通过剪刀差收缴了全部地租甚至更多收益;宪法规定可以对城乡土地征购、征用或收归国有,而征购是把集体土地强制性变为法律上国有的土地,征用权是把集体土地作为国有土地来使用的权利。进入市场经济后,国家仍然坚持对农村土地具有征收或征用权,可以征收就是不完全承认集体所有权而对农村土地享有使用控制权和最终处置权。国家还拥有规定土地使用者、使用时间和使用方向的权利,规定土地必须承包给农民,商品粮食基地必须种植粮食;国家决定土地非农化的可否,决定土地农转非的规模与补偿金额。另一方面,农民的承包权从30年不变到到期后再延长30年,农民家庭有权决定土地的具体使用、流转、抵押,获得全部收益,并且能继承,使承包土地成为农民的现实家庭财产。集体仍然只是土地的名义所有者。经济学普遍认为,长久的使用权、转让权和收益权比法律上的所有权更重要;所有权实现于财产的最大利益,经济所有权由产权的权利束所实施。总之,目前农村土地所有制属于国家掌握使用控制权和最终处置权的个人所有占主导的所有制。

在社会主义社会,个人所有占主导的所有制不应人为强化而应在可能的情况下向社会所有制演化,以带来更大的公平与宏观效率。

国有土地增值额分配更应是涨价归公和地租归公。卖给企业和个人土地使用权就是允许企业和个人使用土地,而通过投资房地产获土地增值之利是把国有土地增加值转为己有,等于通过价值分割使国有土地部分地私有化。至于企业经营中的土地资本,让其实现平均利润也就可以了。

2.土地增值额分配国家收益最大化的公正性

一般来说,随着住房价格超过机会成本较大幅度上涨,无房户、包括下一代无房户,由于房租的上涨而必须增加房租支出,或需要付出更多的财产来购买住房。这类家庭多支付的租金或购房资金大部分转化成了住房投资者的投资收益。一般来说,拥有投资性住房的家庭多为中高收入者,而无房户的大部分是低收入者。住房价格的上扬致使财产从低收入者转移至高收入者,拉大贫富差距,并传至下一代。这已为国内外很多学者注意到。

支持购房投资的住房信贷政策加剧了住房方面的贫富分化。住房信贷给富裕家庭提供融资杠杆便利,低收入买不起房的储蓄者支援那些投资房产的富裕较富裕家庭。

当代世界房产方面的财产分化成为社会分化的首要因素。Thomas & Dorling(2004)分析发现,在房价增值中,英国有些家庭住房财产的积累使得其它来源的个人财产相形见绌,最富有10%的家庭拥有的住房财产是最贫穷10%家庭的5倍,住房财产不平等足以淹没个人努力和再分配的影响。⑬ Flippen(2004)的实证研究结果显示,英国家庭住房财产的基尼系数在1985年和1991年皆达0.58,家庭住房净财产基尼系数1985年达0.67,1991年达0.65。⑭经济日报社中国经济趋势研究院编制的《中国家庭财富调查报告(2017)》显示,2016年城镇居民房产净值的增长占家庭人均财富增长额的75.62,而城镇家庭房产净值占人均财富近69%。房产增值对收入差距扩大贡献突出。而崔光灿(2013)研究发现,我国城镇居民住房财产差距不断加大,其基尼系数已高达0.78,投资性房产对住房财产不平等的贡献度已高达80.75%,投资性房产分布的不平等程度远高于美国。⑮

社会主义或新时代中国特色社会主义分配的导向是共同富裕,土地增值收益扩大社会级距的状况需要扭转,而这要求土地增值主要为社会所占有

3.土地增值额分配国家收益最大化的效率性与安全性

由于土地是生活与经济活动的基本条件,又不像其他生产资料那样可以大量生产,具有特殊的重要性,自古以来受到各个国家政府的高度重视。对土地或自然资源而言,国家所有权越大,社会整体的宏观效率越有保障。国家掌握充分的土地所有权,便于对国土资源统筹规划并加以落实,便于将归集的土地增值收益配置于弱势而重要的领域,便于维护国家经济安全。

国家掌握土地的绝对控制权,尤其是国家掌握土地的法律所有权,在落实土地利用和保护方案时,在征收私人和集体使用的土地——包括房子下边的土地——时,就会容易得多,而在土地私有制条件下,土地规划的实施必然遇到重重阻力,至少是高成本低效率。无论发达国家还是发展中国家,土地私有制使城市建设和国家基础设施建设十分困难,有些土地主甚至无论贵贱都不愿意把土地房产卖出去,而极少数人坚持不卖地,整个大项目就会被搁浅;一些土地主在面临建设土地需求时成为垄断者,漫天要价,使城市改造和铁路公路等等的建设成本极大提高。正如马克思所说,“土地价格这个和生产本身无关的要素,在这里可以提高到使生产不能进行的程度。”⑯土地经济所有权为私人所有,国家也难以通过土地财政筹集大量建设资金。如果增加国家所得,土地收益统一使用,必然有利于实现建设资金的计划调节,提高资金的宏观使用效率。国家可以将土地增值收益用于落后农村的农业开发和基础设施建设、生态保护、城市改造、廉租住房、公有制经济建设等急需支出。建设资金的计划分配也包括重点建设的暗补贴——例如经济开发区和工业园区的土地优惠做法,虽有过分之处,但也可降低投资成本,有利于产业聚集。柯缇祖(2011)认为,土地公有制是中国出现发展奇迹的最大原因之一;中国依靠土地公有制低成本高效率地满足了工业化、城市化的土地需求,保障了现代化的快速推进;我国凭借土地公有制形成的新型投融资渠道,使城市建设资金问题迎刃而解,失地农民生活也得到保障。⑰

我国的城市化和非农产业的发展还在路上,而土地是基础,对土地的控制需要加强而不是放弃。2017年8月,有关部门开展农民集体经济组织“利用集体建设用地建设租赁住房”试点。有网评认为,未来,中国土地制度可能发生重大变革,以后土地入市可能不一定经过政府征地;意味着政府大规模转移土地红利,大城市郊区将产生一大批新富阶层,大批出租住房的股东长期享受土地红利。我们认为,这个评论的预测基本不会变为现实,但这个评论的观点倾向性是非常不妥的。另据报道,雄安新区将改变原有土地财政模式,未来不给企业土地使用权,政府和农民以土地出资入股,成为城市发展的直接受益人。这一报道和上述评论的观点倒是部分地相似,这一设想加大了土地私有化的因素,如果推广开来,未来土地收益分配、社会发展的财政调控手段和国家土地调控能力都会受到重大影响。

我国是个人口大国, 面对的国际政治、军事形势又十分复杂,“饭碗” 问题必须自己解决。如果任由市场和私人所有者配置土地资源,收益很低的农田很可能大量挪作他用,使国家处于危险境地。国家掌握强有力的土地调控权力,才能确保充裕的农产品生产能力,从而维护我国的食品安全。

注释 (略)

【李济广,江苏理工学院退休教授。本文节选自《论房地产土地增值分配应坚持的原则》一文(发表于《中州学刊》2018年第3期),本文是作者向察网www.cwzg.cn投稿的原文】

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