香港回归以来美国国会对香港事务的介入及其影响

张建 张哲馨 2018-03-31 浏览:
香港回归以来,美国加大了对香港事务的介入力度,“香港议题”成为中美关系中的重要内容。美国国会在美国介入香港事务方面扮演了非常积极的角色,国会通过举行涉港问题听证会、推动涉港法案、发布涉港报告、向白宫施压、支持香港反对派的诉求以及资助非政府组织的涉港活动等方式介入香港事务。美国国会对香港事务的介入,干扰了中美关系的大局、损害了“一国两制”在香港的实践、加剧了香港政治局势的复杂性,同时也对中国的国家安全构成威胁。从长期来看,美国国会对香港事务的介入存在激化中美关系的可能。

香港回归以来美国国会对香港事务的介入及其影响

香港回归二十年来,除其自身面临的深层次、结构性矛盾外,美国对香港事务的持续介入也加剧了香港局势的复杂性。一方面,随着“亚太再平衡”战略的不断推进,美国将介入香港事务作为牵制中国的重要手段。另一方面,香港的发展和稳定也符合美国自身的利益需求,对美国具有重要意义。[1] 一直以来,美国对港政策基本上是在理想主义和现实主义之间摇摆,试图用自由主义的手段达成现实主义的目标。[2]香港回归以来,特别是2009 年美国开始推行“亚太再平衡”政策以来,美国借助香港牵制中国的意图明显上升。加上香港本身出现的围绕政制发展的政治博弈以及分离势力抬头等因素,“香港议题”成为中美关系以及两国最高领导人会谈的内容,[3]这增加了中美关系中的不确定性因素。

美国国会作为美国的最高代议机构和立法机关,对政府内外政策的制定及实施有着举足轻重的影响。一直以来,美国国会对香港的人权与民主事业给予极大的“关注”,不但将香港的人权与民主状况直接与美国在港利益挂钩,还以此作为干预香港事务的“道德依据”。本文试图从美国国会的视角来考察美国的香港政策,通过梳理国会介入香港事务的方式和手段,检视国会在美国对港政策中的角色及其介入香港事务的影响。

一、香港回归前美国国会对香港事务的介入

二战结束到冷战初期,美国基于美英“特殊关系”以及对香港的政策评估,承认英国在香港的特殊利益,没有刻意扩大在香港的利益存在,针对香港主权、治权事务提出“不参与”和“不主动”采取立场的基本原则。[4]20 世纪90 年代之前,美国的香港政策主要是配合英国对香港的统治,同时巩固自身政治和经济利益。上世纪80 年代中英就香港问题谈判期间,美国作为一个“感兴趣的旁观者”,[5]仅在其中扮演“边缘角色”。[6]但自90 年代初开始,美国明显加强了对香港问题的“关注”,认为其在香港有着广泛的经济利益和“道义”利益,[7]美国的香港政策逐渐清晰。

美国国会关注香港的人权与民主问题由来已久。回归前,在中英通过谈判达成《中英联合声明》、解决了香港主权问题的背景下,美国国会就不断推动美国政府提升对香港人权事务的重视和参与。1989 年和1990 年,为保证港人有权且有能力离开香港,美国参众两院先后通过了《增加香港向美国移民配额的修正案》。1990年,国会提出把香港的人权状况与美国对华最惠国待遇挂钩。1991 年9 月20 日,参议员米奇·麦康奈尔(Mich McConnell)、保罗·西蒙(Paul Simon)、弗兰克· 穆科尔斯基( Frank Murkowski)等向参议院对外关系委员会提交了参议院第1731 号议案,即《美国-香港政策法》法案(United States-Hong Kong Policy Act)。当年10 月8 日,众议员约翰·波特(John Porter)也向众议院提交了类似法案,即众议院第3522号议案。根据这些法案,香港回归后美国将继续在经贸、运输、文化和教育等方面与香港保持原有关系,对香港采用不同于中国内地的政策。1992 年,国会通过了《美国-香港政策法》,专门论述美国对香港的政策,并以国内法的形式确立了美国介入香港事务的法律依据,这是美国在香港问题上干涉中国内部事务的具体体现。[8]《美国-香港政策法》第301 条款规定国务院须向国会定期报告与美国利益有关的香港事务,特别是香港的民主和人权状况,为介入香港事务、干涉中国内政提供所谓的法律框架。美国政策界认为,《美国-香港政策法》的重要性在于它表达了美国政府和民众对香港的关注和某种政治承诺。《美国-香港政策法》使美国拥有了应对香港问题的全面政策,其内容涉及政治、经济、文化等各个方面,既包含了美国的现实利益,也有美国的价值考量在内。一方面,该法可以为美国介入香港事务提供国内法依据,以维护其在香港问题上的利益;另一方面,该法也为美国政府干涉中国的香港政策提供了机会,并使美国在香港问题上保持一种对中国无形的压力。[9]

1994 年至1995 年,美国国会又相继通过三个法案,公开干涉香港政治事务。其中《香港政策法修正案》要求国务院定期向国会报告有关香港《基本法》和《中英联合声明》的执行情况、香港立法会选举的开放程度、行政长官的选举公平程度等情况。1996 年至1997 年,在香港回归前的过渡期,美国国会参众两院还单独通过了一系列议案,要求克林顿政府加强监督“中国政府对香港的各种做法”。例如,1997 年3 月11 日,美国国会众议院推出《香港回归法案》,即众议院第750 号法案,试图为美国深度介入香港事务提供更直接的法律依据。该法案要求美国政府介入香港问题,授权美国总统如断定中国不能保持香港的高度自治,可以停止给予香港一切优惠待遇,实行贸易限制。“美国政府有责任确保美国的利益在过渡期间和过渡后得到保护,并对确保香港人民的基本人权也得到保护一事表达关心,如果香港回归后其自治程度不足或与中国承诺不符,总统可以修改美国有关香港的法律。”[10]这是继《美国-香港政策法》之后,美国国会再次以国内法的手段直接干预香港事务。该法案比《美国-香港政策法》在态度上更加激进,不啻于将美国定位为香港未来实施“一国两制”的“仲裁者”。[11]此外,1997年3 月底,美国众议院议长金里奇(Newt Ging⁃rich)在访华时也向中国政府表达了美国国会要求中国“尊重香港人权”的关切。[12]

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