余永定:美巨额罚款公正还是勒索?

余永定 2018-05-10 浏览:
企业违法必须受罚,这是天经地义的。对于一些真正为涉恐涉黑融资、以有毒资产欺骗消费者以及像英国石油公司污染了墨西哥湾等企业,的确应该受到惩罚。但是,正如《经济学人》所说,正义不应当建立在闭门的勒索之上。由于可定罪的法规多达30万条,美国的刑事诉讼制度赋予执法者很大的自由裁量权,使他们可以选择性执法。一旦对企业提起诉讼,他们就只能赢,不能输。因此,在一些实际案例中,如果对企业提起诉讼,不管是否有证据,不管证据是否充足,执法者会利用手上一切可以利用的杠杆,来敲开企业防卫和抵抗的大门。

余永定:美巨额罚款公正还是勒索?

余永定

随着中国改革开放的深化,中国金融体系与美国主导的国际金融体系的进一步融合,中国金融安全形势变得日益复杂。经常热议的金融安全问题包括:热钱流入导致资产泡沫化、资本外逃导致货币危机和金融危机、以及外汇储备积累产生的美元陷阱(美元指数贬值、美国通胀 、美联储货币超发、美国扣押中国美元资产)等。在这里,我想谈一个现在还未被学界和媒体充分重视的问题:美国以制裁相要挟,对中国企业实施敲诈勒索。

2018年4月16日,美商务部宣布对中兴通讯施加严厉制裁,引发社会的广泛关注和热议。本文完全无意对美国政府这一做法的目的和正当性问题提出评判,但是,通过对其他具体案例的研究,可以发现,美国一些监管机构作为执法司法并不像我们想像得那么公正。它们的许多处罚决定,不仅有损司法尊严,而且还构成了事实上的敲诈勒索。国内分析人士不应当将美国司法过于理想化,简单认为它就是公平正义的化身。

进入21世纪以来,美国政府对企业定罪数量和罚款金额都大幅上升,尤其是2008年金融危机之后处罚金额更是惊人。根据相关数据统计,2009至2015年7月间,美国监管机构对在美经营的银行处以罚款1610亿美元。一些银行为误导投资者投资于有毒债券支付了超过500亿美元的罚款,其中,美国银行、摩根大通分别被处以166.5亿美元、130亿美元的高额罚款,花旗银行70亿美元,高盛50亿美元,巴克莱20亿美元;在反洗钱方面,法国巴黎银行被处以90亿美元的巨额罚款,汇丰银行19.2亿美元,德意志商业银行17亿美元,渣打银行先后共被处以10亿美元的罚款;2014年,瑞士信贷因帮助其客户逃税被处以28.8亿美元的罚款。德意志银行更是遭美国政府的重点关注,近年来屡屡受罚:2010年,该行因协助美国富人逃税而被处以5.5亿美元罚款,因反洗钱被罚2.58亿美元,因操控Libor被美国和英国金融监管机构开出25亿美元罚单;更有甚者,2016年9月,美国司法部等监管机构认为该行在2008年金融危机前参与违规金融活动,要求对其处以140亿美元的罚款。除金融机构外,其他企业被罚金额也非常惊人:2016年,英国石油公司因墨西哥湾石油泄漏事件被处以208亿美元的罚款;同年,大众汽车因排放测试作弊事件被罚款147亿美元;2012年,葛兰素史克因产品安全信息方面的问题而被处以30亿美元的罚款;2014年,丰田公司由于汽车设计缺陷的和解金额为12亿美元等等。企业在美国经营可谓如履薄冰,非常危险。

对美国政府做法是否出于匡护正义和公正,我们需要有一个全面的认识。2014年8月30日出版的《经济学家》杂志上一篇题为《美国的公司庭外和解:构陷企业违法犯罪之路》(Corporate settlements in the United States: The criminalisation of American business)给出了一个不为常人所知的判断和结论:“是谁在运营世界上获利最多的敲诈勒索生意?意大利黑手党?” “还是克里姆林宫的窃国者?如果你是一个大企业,所有这些家伙都不如美国监管体系贪得无厌。他们的套路非常简单:找到一家可能有(或者可能没有)不当行为的企业;威胁其管理层让其公司无法经营,最好辅以刑事指控;强迫这家公司用股东的钱交付巨额罚款,以达成旨在最终撤销这些指控的秘密庭外和解(没人能知道和解的细节)。然后,再寻找下一个目标。”以下我们来看看其勒索的手段和行为模式。

利用不公开的和解,行敲诈勒索之便

美国执法机构和监管者对在美经营的企业大开杀戒,离不开它们的两个“秘密武器”:暂缓起诉协议(Deferred Prosecution Agreement, “DPA”)和不起诉协议(Non-Prosecution Agreement, “NPA”)。

在传统的模式下,必须通过法院的审判,才能对违法犯罪的企业定罪。公诉人必须扎实地收集证据,细致地分析法律依据,严密论证,并极力避免程序瑕疵,然后与被告的辩护人对簿公堂,最后由法院裁决。即使是公诉人证据在握,被诉人接受认罪协议,这个协议的内容也要经过法院的审查后方可生效。在司法审判的过程中法官应当始终处于公正的中立位置,不偏袒任何一方。然而,通过DPA和NPA与调查对象达成和解,基本上不需要经过法官的审查。一些专家认为,很多以DPA和NPA方式了结的案件如果经过法庭的司法审判程序,无论是证据还是法律依据都存在较多有待商榷之处。以DPA和NPA方式和解存在最大的问题就在于和解的秘密性和不透明性:公众从来不知道这些案例的全部事实。由于未经过法庭审判,公众也不清楚这些案件中到底公司的哪些行为触犯了法律,更不能保障其结果是公正的。可以说,在DPA和NPA履行过程中的每一步,执法机构都是即扮演公诉人的角色,又扮演法官甚至是陪审团的角色。这就为被《经济学人》称为的“敲诈勒索”提供了便利条件。

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中国社会科学院学部委员