土地制度、合约选择与农业经营效率——全国6垦区18个农场经营方式的调查与启示

桂华 2018-12-05 浏览:
推进多种经营方式共同发展是当前我国农业经营体系创新的政策目标。不同经营方式的差异源于在公有土地上达成的地权合约差异,农业劳动监督难题是影响农业经营效率的关键因素,任何一种合约形式都是基于具体约束条件的权宜性选择。比较国有农场与农村的经营状况发现,分散化的家庭经营并非在任何条件下都是最理想的经营形式,解决“一家一户办不好和不好办”的公共生产环节问题,是改善家庭经营的关键。农业劳动监督成本可通过技术改进和特定合约安排来降低,成功建立起经营组织内部激励机制之后,组织化经营方式也可以作为备选项。土地公有制为不同地权合约安排提供制度空间,可调整的土地产权制度,为我国农业经营方式朝着更高效率的方向演进提供条件。

在经营者占有、不经营便退出的制度原则下,形成以农场为主体的土地资源配置模式。“土地确权+土地流转”的政策思路是将分散农民当作土地资源的配置主体。前一种配置模式的效率更高。首先,农场的土地配置资源配置主体单一,在土地发包与收回的动态管理过程中,农场可以将土地资源进行整合,避免地权越来越细碎分散,促进土地适度规模经营。其次,在农场土地资源配置模式下,通过土地产权一次分割就能够将土地经营权利配置给经营主体,避免农村土地产权结构越来越复杂的局面。土地产权越复杂,交易成本越高,土地资源配置效率越低。再者,通过前期的土地承包,土地经营权已经分散在千家万户的农民手中,农村土地流转会出现“多对多”的交易局面,多个经营主体与几十上百户农民进行谈判的成本非常高,农村土地插花细碎状态加剧了这一问题。在当前农业经营体系创新的背景下,土地资源配置模式差异,会进一步拉大农垦相对于农村的优势。

六、结论与启示

农垦在全国农业中所占的比例尽管不大,但是却构成理解我国农业经营的重要经验。农场的实践对于认识农村政策具有参照价值。与农村相比,农场具有更高的经营效率,源于后者的组织化优势。农业生产过程中包含着公共环节的特性,造成纯粹一家一户的分散经营方式存在不足的一面,农场的统筹经营恰好弥补这一点,显示双层经营体制的优越性。另一方面,农场较为灵活的土地制度安排可为追求新型经营方式提供条件。包括企业化经营在内的组织化经营方式,通过建立内部激励机制,有效地解决了农业劳动监督难题,实现了较高的经营效率。农场的实际情况证明,家庭经营方式并非具有超越其实践条件的先天效率优势,组织化的经营方式也并非天然就不适合农业生产。脱离具体条件无法判断何种经营方式更具效率。在这个意义上,本文只尝试分析包括农村家庭承包经营在内的几种经营方式的特点,见表4。

土地制度、合约选择与农业经营效率——全国6垦区18个农场经营方式的调查与启示

本文研究国有农场的经营方式,并与农村经营方式比较的最终目的是,为当前农村改革提供借鉴。基于农场的实践经验,得出以下四方面的政策启示。

第一,从效率角度看,存在多种经营方式可供选择。

在二三产业发达、农村劳动力大量外出的情况下,可在家庭经营之外,尝试合作经营、股份化经营等组织化经营方式。基于社会效应方面的考虑,在二三产业不发达、农业劳动力相对过剩的中西部地区,需坚持家庭经营的主导地位,土地资源要优先向留在农村从事农业的农民配置,避免工商经营主体下乡大规模地流转土地。

第二,站在农业双层经营的角度,对农民土地承包经营权的保护存在一定限度。

农场的统筹经营功能建立在特定的地权合约的基础上,在积极保护职工自主经营权的前提下,为农场参与生产经营过程留下权利空间。统分结合的双层经营体制是受《宪法》保护的制度形式。面对当前农村一家一户分散经营所存在的公共品供给困境,下一步农业经营体系创新可从提高农村集体经济组织在公共生产环节中的统筹功能的角度着力。

第三,农村土地制度改革要坚持集体所有制的底线原则。

实施农村土地承包经营的初衷是,将土地资源配置给农民,以提高土地利用效率。当前农村人地关系相对于八九十年代已经发生巨大变动。大量土地资源被脱离农业生产的原承包户控制,既违背社会公平,也损害经营效率。受农场的土地制度启发,下一步推进农村土地制度改革的关键是尊重集体所有权,恢复集体经济组织在地权合约中的主体地位。具体操作上,一是允许收取土地承包费,避免零成本持有地权所造成的资源低效配置;二是坚持经营者占有地权的制度原则,将承包户的权利虚化为收益权(通过集体分配土地承包费的方式实现),将土地资源向实际经营者配置,实现“地近其利”的土地制度目标。

第四,在土地资源配置过程中,发挥集体经济组织的优势。

当前农村土地制度改革的核心目标是,推动地权从分散细碎格局走向相对集中,以适应新型经营方式的发展要求。日本和我国台湾地区在20世纪50年代前后,都进行过土地平权运动,随着工业化和城镇化的发展,到六七十年代以后也面临着土地资源重新配置问题。为推动市场化的“土地流转”,日本和台湾地区出台很多政策,“政府”也花费大量人力物力,最终效果却并不明显。与劳动力和资本等其他生产要素不同,土地具有位置固定的特点,且在供给上缺乏弹性,这就造成土地资源配置的特殊性。它们的实践证明,在存在高昂交易成本的情况下,小规模的土地私有产权会降低土地流转效率。国有农场可发挥土地公有的优势,避免土地流转过程中的交易成本问题,实现土地资源高效配置。当前推进“放活经营权”的农村土地制度改革,可借鉴农场经验,发挥集体经济组织在土地资源再配置中的主体地位。

【桂华,华中科技大学中国乡村治理研究中心,副研究员。本文原载《政治经济学评论》2017年第4期,授权察网发布】

来源 : 政治经济学评论
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