中国古代监察制度及借鉴意义

张晋藩 2018-10-29 浏览:
我们在考察监察制度变化的时候,一定要和它的中枢政治制度的变化连在一起。无论是“一台三院”,还是“一院制”,都是和中枢政治制度的变化连在一起的,它受中枢制度的决定影响。考察研究中国古代的监察制度还必须明确,那个时代的监察制度有其历史局限性。监察官员之所以能够位卑权重,就在于他是皇帝的耳目,所以古代的监察权是附着于皇权的。所以遇有明君,这个监察制度就能发挥它的作用,监察官也能够展其所长。遇有昏君,监察官不仅不能发挥他的作用,而且他的官位、甚至他的性命都有可能不保。像正德皇帝要下江南,有些御史、谏官劝谏他不要去,结果就在午门外廷杖,打死了若干官员,其中也包括谏官。

这样一个中枢政治制度,也决定了监察制度要作重大改变。唐朝的监察制度是一台三院制。一台是御史台,三院就是台院、殿院、察院,也把统一的监察权分为三。三院中,台院是管宫廷的司法监察任务,台院有侍御史。殿院是管维持朝廷礼仪的。重要的是察院,察院设监察御史,负责监察地方上的官吏。监察御史的人数根据当时的监察区而定。唐代的监察区叫做“道”,最初是十道,后来增加到十五道。这样就有十五位监察御史,按照各自分配的道来进行监察工作。监察御史是位卑权重,它的品级只有七品或八品官,但是权力很重,因为他是皇帝的耳目之士。

唐朝的皇帝非常重视御史监察的作用。唐朝初期的唐睿宗讲了一段话:“赞善瘅恶,激浊扬清,御史之职也,政之理乱,皆是由此。”“政之理乱”,国家政事能否得到治理,就在御史能不能尽到责任。

后面的唐玄宗也讲了一句话:“御史执宪,纲纪是司。”御史是干什么的?是执掌国家大法的。国家的纲纪就靠着御史来维持。所以唐朝的统治者对待御史,对监察官、对监察制度的设计,都是尽了很大的努力的。

唐代有个著名的监察御史,就是大家都知道的大书法家颜真卿。颜真卿做监察御史时,有一年五原地区大旱不雨,皇帝派颜真卿到那里去监察,颜真卿到了以后,把那里多年的积案一下子就解决了,于是天降大雨,当地老百姓都称之为“御史雨”。

唐代皇帝经常派遣监察御史出巡地方,每次派史的时候,皇帝都要下诏或者下令,布置机宜,下去重点要查什么。很重要的一点是查地方风俗,处置贪官那是理中之事了。

唐代也发布过一个重要法,叫《监察六法》。《监察六法》和汉代的《六条问事》不一样,《六条问事》重点打击地方豪强和监察地方长官,而《监察六法》开宗明义第一条,全国所有地方官全在监察之列。这一点和汉代完全不同。其次很重要的一条,提到了经济监察,比如农桑情况如何,仓库保管如何,水旱情况怎样等等。再有就是对地方上的司法状况进行监察,有没有冤狱,老百姓有没有冤屈。还有一条就是不仅查贪官,还要举贤良,要发现地方上有茂才等文学之士,要举荐给国家。

所以,唐代的《监察六法》比起汉代前进一大步,而且内容更宽泛。史书上说,由于监察官出巡地方,使得皇帝得到一个明四目、达四聪的作用。“四目四聪”是《尚书·舜典》里的话,就是说它可以广他的耳目,四方之远都能听到和看到。

唐朝的御史台制度,一台三院制度,这是中国监察制度发展的一个成熟形态,此后影响了中国将近700年的时间。

中国古代监察制度及借鉴意义

宋朝监察思想更适应中央集权

宋朝也是实行唐朝的一台三院制,但是有一些变化。因为宋朝开国皇帝是被下面的官吏拥戴上来的,带兵打仗刚离开首都,到了陈桥驿就称帝了。由于这个原因,宋太祖赵匡胤就定了一道家法,叫“曲为之制,事为之防”。他特别防范的就是官吏结党,“曲为之制”就是要特别监察防止官吏结党营私;“事为之防”就是国家各机关之间的权力要制衡,便于皇帝操控。继任的宋太宗就说,这是太祖留下来的话。所以宋朝皇室的监察思想,很重要的就是重纲纪之事,要维持国家的纲纪。御史很重要的职责也是维持国家的纲纪。

宋朝在御史制度上也有一些变化,这个变化就是适应加强中央集权这个特点。地方的兵权、地方的财权都收归朝廷,地方的很多权力都收归中央了,地方上没有应变能力,所以一打仗地方就失陷。

宋朝的中央集权,在监察制度上的体现有这样几点:

首先,它把宰相所掌握的一部分监察权收归皇帝掌握。按照唐代的宰相三省制度,设有门下省,门下省掌管的是谏官组织,也就是给皇帝提意见的。皇帝在发令之前,门下省要复核,看政策上有没有不合适的地方。门下省的官吏就是谏官,掌握着谏议权。而宋朝因为加强中央集权,门下省的谏诤权就移给皇帝,由皇帝掌握,门下省没有了对皇帝的谏诤权,其它的权力都并归到监察那边了。这就开了“科道合一”的先例,也就是谏官和监察官合一,都管监察了。这是一个变化。

其次,在地方上的监察制度也有变化。宋朝行政体制,最高一层是“路”(相当于省级),路设有安抚使、廉访使和按察使,分别是行政长官、财政长官、司法长官。同时路级设有“监司”,是省这一级的监察长官,具有最高监察权。那就是由地方上的行政、财政、司法官掌握了监察权,共同行使监察的任务。但还有一条,就是实行“监司互监法”,路级的三个监司之间要互相监督。名义上是避免漏监、失监,实际上也是便于皇帝掌握。这是地方上的变化。

还有,宋代要求御史台任命的监察官,在一个月内一定要奏弹一个官吏,奏弹一件事情。如果你上任一个月还没有任何作为,有事情你看到了也没有提出来奏弹,也没有奏弹一个官,这样就要罚钱,罚钱的名义叫“辱台钱”。就是你侮辱了御史台,御史台要你做的事没有做。也就是强制监察官每个月要进行监察。但这样又开了一个先例,就是说宋朝允许监察官“风闻言事”,你听到的事不一定要有确证,同样可以向皇帝奏报,即使没有实据也不给处分。通过这种办法,皇帝希望能够广视听,得到更多的东西。那么从宋史上来看,这样风闻言事闹出了很多笑话,明明是很小的事情,却提上了很高的高度,但如果不讲他就要被罚钱了。比如有一个御史跟皇帝讲,现在市场上卖的糕饼个儿小了,恐怕是有损如何如何的,显然真是没话可说了。

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